中国内地首个采矿用地“复垦还民”试点模式创新于广西平果县

2009年4月14日，广西壮族自治区百色市平果县马头镇内银屯。山坳里一块20亩见方的土地吸引了国土资源部验收组专家的目光。

十几年前，这是内银屯40余户人家的“开荒地”；一年半前（2007年），它被征用给中国铝业广西分公司（即“平果铝”）采矿；三个月前（2009年1月），经复垦验收，它又回到了内银屯村民的手中。这块土地的使用循环，见证了我国矿山用地模式的一次新变革。

“想不到平果铝这么快就把土地归还了。我们既得了钱，又得了地，土地还整得这么平，抵啊。”内银屯黄永旺屯长十分高兴。

但一年半前，盘旋在村民中的却是满脑疑问：“这地还回得来吗？”

要地还是要矿？要地还是要钱？企业与农户的两难

作为中国铝业的骨干成员单位、广西壮族自治区“千亿元铝产业工程”的龙头企业，平果铝越来越感受到“矿—地”矛盾的巨大压力。

2008年该公司已形成180万吨氧化铝的年产能，相应地每年铝土矿消耗量达400万吨。平果县铝矿埋藏浅，分布广，机械露天开采，推进速度非常快。该公司矿山部杨海洋矿长算了一笔账：按目前的供矿量，采矿每年占地高达2000亩，整个矿区开采完毕最终要占地近10万亩。

1999年以前，平果铝的生产及建设用地以征地划拨方式取得，新土地法实施后，以征地出让方式取得10万亩的征地费用，对企业来说是一笔十分高昂的成本。而且采矿之后，荒郊野岭的土地也只能作为国有资产留在企业手中，成为无用累赘。

平果铝征走10万亩，对平果农民来说，也是不可承受的。平果属于喀斯特山区，人地矛盾十分突出。内银屯黄永旺说，他们屯人均耕地仅有3分左右，包括“瓢一块、碗一块、一个斗笠盖一块”的开荒地，人均也不到8分。10万亩，相当平果现有耕地总面积的1/5。届时，大批农民将处于无地可耕状态。“一笔征地补偿款，吃完花完之后，我们干什么？”黄永旺着急反问。

还有一个问题，平果乃至广西的决策者也不能不考虑：走征地出让方式，平果铝每年要占2000亩用地指标，意味着广西其他建设用地就要少2000亩的指标。正处于工业化、城镇化追赶阶段的广西，每一亩用地指标都很宝贵呀。

第三条道路：临时征用，复垦还民

除了征地划拨、征地出让，平果铝的矿山用地还有没有新的路径可走？

平果铝的复垦技术及效果，为决策者提供了一个新参考。杨海洋矿长介绍，平果铝对矿山采空区的复垦一直抓得很好。1995年建厂之初，就投入巨资与北京矿冶研究总院合作开展《平果铝土矿干式复垦技术研究》项目。在矿山复垦试验地边坡种植了银合欢、任豆、糖蜜草等护坡植物，成活率高，当年植被覆盖率就达到50%。1998年，复垦地农作物喜获丰收，玉米、黄豆、甘蔗、萝卜、黄瓜、西红柿、木薯等经济作物和蔬菜亩产全面超过当地旱地水平。

《建设露天矿山高效复垦技术示范区》当年被国家经贸委列为国家技术创新项目加以推广。截止2001年底，成功建成了包括桉树林、木薯、甘蔗、蔬菜、经济农作物等在内的高效复垦技术示范区855亩，项目于2002年8月通过专家组的鉴定和验收。

矿区的村民也积极参与了复垦，看到一个个坑坑洼洼的采空区逐渐变成绿色的聚宝盆，高兴地说：“现在的地比过去又大又平，能种的东西更多，收成更好了！”

不过，地已是平果铝的，上面的收成也属于平果铝，杨海洋笑称自己成为了新时期的“农场主”。内银屯就有300亩被征走采矿，复垦后成了好土地，屯里不少农户在这块原属于他们的土地上为平果铝干着“庄稼活”。黄永旺屯长说，这种滋味不好受。

专家认为，平果铝土矿从剥离、采矿、复垦，其周期一般为2至4年，开采用地本质上属于“临时用地”；另一方面，采矿结束后经复垦，土地仍然能用于农业生产，并非永久性占地，与永久性建（构）筑和其他地下开采矿山的用地方式截然不同。

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》有关条款对临时用地的使用范围、批准权限等有关规定，以及《自治区实施<土地管理法>办法》中的第四十八条关于“企业采矿、取土占用土地不超过三年的，经自治区人民政府批准，可参照临时使用土地的规定办理用地手续”的规定，一条新的路径跃上决策部门案头：平果铝可试行采矿临时用地，复垦验收合格后，再还地于民。

2005年7月1日国土资源部同意在平果铝土矿设立采矿用地方式改革试点，由原来的征收方式改革为临时用地的方式供地。这是我国目前（至2009年4月）唯一的一个采矿用地试点。

试点内容主要有：将采矿用地中可复垦的耕地、其他农用地及未利用地改为以征用采矿临时用地的方式供地，采矿后复垦还地，不改变农村集体土地所有权性质；对耕地复垦不足部分，企业须按照出让方式的补偿标准给农村集体经济组织补足土地补偿费和安置补助费，并给国家补交新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金等费用；矿区公路、厂房等永久性建筑用地仍按出让方式供地。

它不叫“以租代征”

这不就是“以租代征”吗？行内人一语道破天机。对这种违规行为，国土资源部一直是严令禁止的，难道现在却给广西平果铝开了个口子？

回答是否定的。2009年3月10日，来平果调研的国土资源部调研组何凤山组长对此明确回应：两者有原则上的不同。“以租代征”是用地单位与村集体直接私下签订协议，租用土地并改变土地用途，违法违规；后者要履行严格的申报、审批手续，每年每块临时用地都要经过自治区人民政府批准。

事实上，对这个全新的试点，企业、国土部门、地方政府都小心翼翼探索，力保每个操作步骤在法律允许的框架内进行。

2007年3月，广西壮族自治区国土资源厅在平果县召开了试点专题工作会议，根据《土地管理法》第二条“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，明确将平果铝土矿采矿“临时用地”界定为“征用采矿临时用地”。

业内人士评价，这着棋很关键，从法律上划清了与“租地”的界限，它叫“征用土地”，供采矿“临时使用”；既是“征用”，就带有一定强制性，且第一步必须是政府部门从村集体手中拿地，第二步再供给企业使用。

按照平果铝采矿计划，2006年至2008年度三个批次共3500亩临时用地指标，逐级上报县、市人民政府、自治区国土资源厅审查，再报自治区人民政府审批，分别于2007年5月、2007年8月、2009年1月通过批复。

平果县政府及县国土资源局严格按照批复和试点方案实施，办理土地的相关登记、复核、补偿、供地等手续，交付给平果铝采矿生产。期间，国土资源部、广西国土资源厅和百色市国土资源局多次派员到现场调研，给予指导、监督。

内银屯的那20亩开荒地，就是在2007年7月，被征用给平果铝作为采矿临时用地的，为期3年。包括占用期和之后的生物复垦费在内，村民每亩地获得1.89万元补偿。黄永旺屯长说：“大家对补偿都比较满意，这些石疙瘩地，种点玉米、甘蔗，每亩年收入也就千来块钱。”

“这是土地政策改革的一次重要创新！”

“我们拿到地后，马上强化开采。内银屯这20亩地仅4个月就采矿完毕，当年12月即进行工程复垦。”杨海洋矿长介绍。首批试点土地204亩采矿仅15个月；后续试点土地100亩采矿仅4个月。这让平果铝保证实现“三年之内还地于民”的信心大增。

工程复垦是对采空区进行综合治理，包括基层的平整、边坡的治理、修建防排水系统、耕作层的铺垫等等。

内银屯村民高兴地发现，原来“一个斗笠盖一块”的巴掌地，被平整为方方正正的大块，“里边的石头都拣得干干净净！”采矿公路成了机耕道，拖拉机可直接开到田间地头。

完成工程复垦的土地，还要进行地力恢复和植被恢复，即生物复垦。对这项工作，平果铝已经把有关费用补给了村民，交由他们自己完成。

2008年11月，自治区国土资源厅对工程复垦的土地陆续验收。平果县国土资源局主持，平果铝与村民现场丈量复核，2008年12月、2009年1—2月，平果铝与首批试点四个村民小组签订了还地协议书，累计还地189.92亩，归还时间提前了1—2.5年。

还地协议签订后，平果县政府组织开展了土地调整工作，原则按还地面积占原征用面积的比例，以被征用土地村民小组为单位进行调整。村民小组相应制定还地后土地承包的具体方案，经村民大会或村民代表大会全体代表三分之二以上的多数通过后执行，并在县政府的组织指导下，开展生物复垦和地力恢复。

内银屯的那20亩地，2009年1月归还后，暂时由黄永旺屯长承包下来。3月10日，他雇了10多个村民，在这片地上开始种甘蔗。“甘蔗抗旱，要肥料也少，先种点试试看。”今年是打基础的时期，黄永旺要求倒也不高，“过几个月你再来看，这里一定又是绿油油的一片了。”

对新模式供地的好处，平果铝总经理瞿向东一语中的：“新模式解决了土地的进出、循环使用问题，正确处理了‘企业需要矿石、农民需要土地、政府需要做好民生工作’三者之间的关系，实现了三方和谐共赢的改革目标！”据悉，原来通过征地划拨、出让方式取得的采矿用地，经复垦后可耕作的，仍有2000多亩留在平果铝手中。“这些地在履行合法程序后，我们也打算还给地方农民。”

2009年4月14日，国土资源部在平果铝召开专家审核验收会。中国政法大学教授、博士生导师、本次改革试点审查验收专家组组长李显冬高度评价：改革试点解决了地方用地指标，降低了企业用地成本，更重要的是保障了农民土地，而且提高了农民收入，取得几方共赢的效果。这是贯彻落实科学发展观，促进社会主义和谐社会发展的一项重要改革创新。它通过协议的方式解决了国家长期以来矿山用地的难题，是国家土地政策改革中一次具有重大意义的理论和实践突破。

国土资源部法律中心副主任魏铁军指出，改革试点工作为做好《土地管理法》的修改完善工作提供了很好的范例，并排除了一些法律障碍。他建议自治区根据民族区域自治法制订专门矿业用地法规，进一步破解土地使用难题。